Çin'in sınır ötesi yolsuzlukla mücadeleye ilişkin yeni taslak yasası, analistlerin belirttiğine göre yasadışı finansal akışlara karşı bir araç olduğu kadar yabancı müdahaleye karşı da bir silah niteliğinde.
Taslak, bölgesel yargıların ötesine geçen soruşturmaları engelleme ve yabancı yolsuzlukla mücadele uygulamalarına karşı misilleme yapma yollarını ortaya koyuyor; yabancı yargı alanlarına karşı net bir hukuki sınır çizerken denizaşırı varlıkları denetlemek için kendi mekanizmasını da oluşturuyor.
Hukuk uzmanları uyarıyor; bu süreçte Pekin, Singapur gibi bölgesel merkezlerde faaliyet gösteren çokuluslu şirketlerin ve Çinli işletmelerin veri uyum ikilemlerini yönetmesini zorlayacak iki ucu keskin bir düzenleyici çerçeve de yaratıyor.
Sınır Ötesi Yolsuzlukla Mücadele Taslak Yasası, ülkenin en üst düzey yasama organına Ağustos ayı sonunda ilk okuma için sunuldu ve kamuoyunun görüş bildirmesi için 26 Eylül'e kadar süresi var.
Yasa hakkındaki panel tartışmalarında milletvekilleri, önlemlerin hayati bir yasal boşluğu doldurduğunu söyledi.
Ulusal Halk Kongresi Daimi Komitesi üyesi Wang Ke, geçmişte konuyu kapsayan hükümlerin Denetim Yasası ve Ceza Muhakemesi Yasası'nda dağınık olduğunu ve bu durumun varlıkların geri kazanılmasını ile gıyabi yargılama prosedürlerini zorlaştırdığını söyledi.
Ancak Legal Daily'nin 1 Eylül'de aktardığına göre Wang, yeni taslağın önleme, cezalandırma ve uluslararası iş birliğini "tek bir zincire" entegre eden "temel bir yasa" olduğunu söyledi.
Yasa, Çin'in son beş yılda algılanan Batı hukuki aşırılığına karşı kademeli olarak ördüğü hukuki güvenlik duvarına bir kat daha ekleyecek.
Hong Kong Çin Üniversitesi'nde hukuk doçenti Ryan Mitchell, "yolsuzlukla mücadelede yabancı unsurlar artıyor" ve "yerel ile denizaşırı yolsuzluğun iç içe geçmesi yoğunlaşıyor" dedi; bu durum taslak yasanın Pekin'in "yabancı ilişkili hukukun üstünlüğünü" güçlendirme yönündeki genel hamlesinin parçası haline gelmesini sağlıyor.
Mitchell, "Büyük Çinli firmaların artan küreselleşmesi, sınır ötesi yolsuzluğu Pekin için giderek daha önemli bir mesele haline getiriyor. Çin rekabetinin adilliği ya da Kuşak ve Yol Girişimi projelerinin yararına ilişkin uluslararası algılar da bu gerçek endişelere bağlı" dedi.
Büyük Çinli firmaların artan küreselleşmesi, sınır ötesi yolsuzluğu Pekin için giderek daha önemli bir mesele haline getiriyor
Ryan Mitchell, hukuk profesörü
Bir bakıma taslak yasa, ABD Yabancı Yolsuzluk Uygulamaları Yasası ve İngiltere'nin Rüşvet Yasası gibi Batı'daki bazı yolsuzlukla mücadele yasalarına benziyor.
Üçü de yolsuzlukla mücadele yetkisini yurt içi sınırların ötesine taşıyarak denizaşırı rüşvet ve sınır ötesi ticari suistimalleri hedefliyor ve kurumsal uyum programlarını, iç muhasebe bütünlüğünü ile üçüncü taraf özen yükümlülüğünü işletme sorumluluğu ve risk yönetiminin merkezine koyuyor.
Hong Kong City Üniversitesi'nde hukuk profesörü Wang Jiangyu'ya göre ABD yasası yabancı kamu görevlilerine rüşvet ve muhasebe kontrollerine odaklanırken, İngiliz modeli geniş çerçeveli rüşvet suçları ve bir şirketin önlememe başarısızlığı suçunu belirliyor.
"Çin taslağı kurumsal ve politik açıdan çok daha entegre" dedi.
Çin tasarısı sadece dışa yönelik rüşveti değil, aynı zamanda Çinli kamu görevlilerini, devlet organlarını ve devlet şirketlerini (SOE) ilgilendiren yolsuzluğu, Çin kamu sektörü aktörlerinin denizaşırı kötü davranışlarını, şüpheli kişilerin kaçışını, yolsuz varlıkların sınır ötesi transferlerini ve Çin'de etki yaratan belirli yabancı davranışları da kapsıyor.
"Pekin, modern yolsuzlukla mücadele hukukunun uluslararası alanda tanınan bazı unsurlarını ödünç alıyor, ancak bunları cezalandırma, önleme, varlık koruması, denetleyici yönetim, uluslararası iş birliği ve Çin'in kötüye kullanım olarak gördüğü yabancı bölgesel yargı ötesi uygulamaya karşı direnişi birleştiren kendine özgü bir Çin modeline yerleştiriyor" dedi.
Bu Çin modeli, Komünist Parti'nin en üst düzey yolsuzlukla mücadele organına bağlı Ulusal Denetim Komisyonu liderliğinde merkezileşmiş bir mekanizma kurulmasını içeriyor. Komisyon, kamu güvenliği ve maliyeden siber alan yönetimine kadar bir düzine kadar devlet organıyla koordinasyon sağlayacak.
Wang, "Bu önemli çünkü sınır ötesi yolsuzluk davaları nadiren sadece rüşveti içerir. Genellikle ödemelerin, şirket kayıtlarının, gerçek faydalanıcı çıkarlarının, elektronik verilerin ve denizaşırı varlıkların izlenmesini gerektirir" dedi.
Amerikan Üniversitesi Washington Hukuk Fakültesi'nde hukuk doçenti Matthew Erie'ye göre Çin'in ABD yasasına benzer bir çerçeve benimseme kararı tarihsel bir "ironi" taşıyor.
Erie, 2011'de ABD Ticaret Bakanlığı genel danışmanı Cameron Kerry'nin Çin'den Amerikan mevzuatına eşdeğer bir yasa benimsemesini savunduğunu söyledi.
Pekin, Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi kapsamındaki yükümlülüklerini yerine getirmek için aynı yıl Ceza Kanunu'nu değiştirerek yabancı yetkililere ödenen rüşvetleri suç saydı.
Ancak Erie'ye göre bu yasal hükümler, güneydeki Guangzhou kentindeki bir mahkemenin dönüm noktası sayılan bir davada bunları uyguladığı Ekim 2023'e kadar on yılı aşkın süre hareketsiz kaldı; mahkeme devlet şirketi China Railway Tunnel Group'un iki eski yöneticisini Singapur'da bir hükümet yetkilisine rüşvet vermek suçundan mahkûm etti.
Bu, Çin'in yabancı rüşvet yasalarının uygulanmaya başlandığının bir işaretiydi.
Ticaretin teşvik edilmesi amacıyla başlayan bir ABD çabası, Batı hukuki hegemonyasına ve Amerikan uzun kol yargı yetkisine karşı devlet öncülüğünde bir itkiye dönüştü.
Pekin'in yasama yön değişiminin arkasında uluslararası hukuki iş birliğine yönelik on yıllık derin bir hayal kırıklığı yatıyor. Yasal bölgesel yargı ötesi bir çerçeveye yönelmeden önce Pekin, yıllarca sınır ötesi yolsuzlukla mücadele etmek ve firarileri iade etmek için geleneksel ikili diplomasiyi denedi.
Zirvede Çin, 59 ikili iade anlaşması müzakere etti; resmi uluslararası anlaşmaların 2014-2015 arasında başlatılan ve bugün de süren Yolsuzlukla Mücadele Operasyonu Fox Hunt ve Operasyon Sky Net gibi yolsuzlukla mücadele kampanyaları için hukuki omurga oluşturabileceğine inanıyordu.
Ancak Çin makamlarının makul olmayan bir çifte standart olarak gördüğü Batı şüpheciliği, bu ikili çerçeveyi Pekin'in en çok ihtiyaç duyduğu yerlerde genişlemesini engelledi. Firariler için önemli Batı destinasyonları olan ABD, Kanada, İngiltere ve Avustralya, Çin anakarasıyla ikili iade anlaşması müzakere etmeyi reddetti ya da insan hakları ve yargı endişeleri nedeniyle imzalanan anlaşmaları onaylamadı.
Bu durum Çin'i küresel olarak büyük ölçüde Batı dışı ülkelerle sınırlı kalan yaklaşık 45 aktif iade anlaşmasıyla bıraktı.
Uygulanabilir bir uluslararası çerçevenin eksikliği, Batı başkentlerini yolsuzluk faaliyetleriyle tanınan çok sayıda üst düzey firarinin güvenli limanına dönüştürdü.
İşlevsel bir çok taraflı iade hattından mahrum kalan Pekin, yolsuz varlıkları ve aktörleri denizaşırı denetlemek için pratikte Çin'in kendi uzun kol yargı yetkisi versiyonunu yaratan yasal bir mekanizmaya yönelmekten başka seçeneği kalmadı.
Şimdi Pekin, ABD ve İngiltere'den çok daha sert bir çizgi izlemek için tüm yasama gücünü seferber ediyor gibi görünüyor.
Mitchell, hem ABD hem de İngiliz yasalarının yaygın olarak yetersiz kullanıldığı ve yabancı yetkililerin nadiren rüşvetten soruşturulup mahkûm edildiği görüşünde.
Bu uygulama daha da azalacak gibi görünüyor. Geçen yıl Şubat ayında ABD Başkanı Donald Trump, Adalet Bakanlığı Haziran'da kovuşturmaları doğrudan Amerikan ekonomik rekabet gücü ve ulusal güvenliğini tehdit eden vakalarla sınırlayan yeni yönergeler açıklayana kadar Yabancı Yolsuzluk Uygulamaları Yasası'nın uygulanmasını durduran bir başkanlık kararnamesi yayınladı.
Mitchell, "Trump yönetimi, Amerikan şirketlerinin 'rekabet gücünü' artırmak için Yabancı Yolsuzluk Uygulamaları Yasası'nın kullanımını azalttı" dedi.
"Buna karşılık Pekin, kendi yolsuzlukla mücadele çerçevesini sürekli daha sıkı ve kapsamlı hale getiriyor. Taslak yasa, giderek sıkılaşan düzenleme sürecinin parti için önemli bir odak noktası olmaya devam ettiğini gösteriyor."
Mitchell'e göre ihbarcılar için ödül ve hukuki koruma sağlayan 17. Madde gibi hükümler, uygulama kapasitesini güçlendirmeyi amaçlayan kilit yasama araçlarıydı.
Çin'in taslak yasasının en önemli özelliklerinden biri, yabancı denetime karşı mücadele etme ve denizaşırı uygulamaya misilleme yapma gücü.
Erie, taslağın "yerel yolsuzlukla mücadele endişeleri ve yabancı düşmanlığı" olmak üzere iki reform eğiliminin birleşimi olduğunu söyledi.
Özellikle 6. Madde, algılanan "yasadışı ABD bölgesel yargı ötesi uygulaması"na bir tepkiydi. Madde, yabancı devletler yolsuzlukla mücadele uygulamalarını "bir bahane" olarak kullanırsa ya da Çin çıkarlarını bastırmak için bölgesel yargı ötesi yasaları uygunsuz şekilde uygularsa misilleme ve engelleme önlemlerine yetki veriyor.
26. Madde ayrıca egemenliği hedefliyor; yabancı kuruluşların ve bireylerin açık devlet onayı olmadan Çin içinde yolsuzluk soruşturması yapmasını ya da delil toplamayı yasaklıyor. Çinli yerel kuruluşlar da ön izin olmadan yabancı yetkililere yardımcı olamıyor.
Wang, 26. Maddenin "özellikle önemli" olduğunu çünkü "sınır ötesi soruşturmaların yetkili hükümet kanallarından ilerlemesi gerektiği" yönünde güçlü bir beyan olduğunu söyledi.
Yasa yürürlüğe girerse geniş kapsamı, birçok Çin kuruluşu için bölgesel yönetim, hazine işlevleri, aracılar ve holding yapıları barındıran Singapur gibi Asya'daki kilit finans ve ticaret merkezlerinde test edilecek.
Sınır ötesi soruşturmalar genellikle denizaşırı banka hesaplarını, şirket yapılarını, vakıfları ve profesyonel aracıları içerdiğinden, Çin'in uygulama çabaları sıklıkla Singapur'da bulunan verileri ve varlıkları gerektirecek.
Wang, her iki ülkenin de Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi'ne taraf olduğunu ve hukuki yardım ile bilgi paylaşımı için resmi kanallar sürdürdüğünü belirterek ikili iş birliği için "sağlam bir temel" olduğunu söyledi.
Ancak bu otomatik ya da tek taraflı olmayabilir.
Wang, Pekin'den gelen taleplerin, yerel makamların -Yolsuzluk Uygulamaları Soruşturma Bürosu ve Başsavcılık Dairesi gibi- soruşturmaları Singapur iç hukukuna, delil eşiklerine ve usulüne uygun yargılama kurallarına göre kesin olarak işlediği bağımsız yargı sürecinden geçmesi gerektiğini söyledi.
Bu durum üç potansiyel sürtünme noktasını gündeme getiriyor.
"Birincisi veri ifşası; özellikle bir şirket Çin'den iş birliği talebiyle karşı karşıya kalırken aynı zamanda Singapur gizlilik, mahremiyet ya da düzenleyici yükümlülüklerine tabi olduğunda" dedi.
"İkincisi varlık kısıtlaması; çünkü Singapurlu makamların ya da mahkemelerin mal varlığını dondurması ya da müsadere etmesi için yeterli bir yerel hukuki dayanağa ihtiyacı olacak."
"Üçüncüsü rekabet eden soruşturmalar; özellikle Çin ve Singapur aynı işlemi farklı şekilde nitelendirirse ya da her ikisi de kovuşturmak isterse."
Yasanın geniş kapsamı, belirli davranışların tanımları konusunda da endişelere yol açtı.
Sidney Üniversitesi hukuk fakültesinde Çin hukuku profesörü Bing Ling, metnin 3. Maddesindeki "güç ranta yönelik arayış" ve "devlet varlıklarının israfı" gibi temel terimlerin yasal tanımlarını içermediği konusunda uyarıda bulundu.
"Uygulamada bu kavramlar, uluslararası tanınmış standartlar yerine muhtemelen Çin ceza hukuku ve iç disiplin uygulamalarından anlamlarını alacak; bu da Çinli devlet şirketleriyle çalışan yabancı firmalar için önemli belirsizlik yaratıyor" dedi.
Bir diğer belirsizlik alanı, Çin makamlarının "karşılıklılık" temelinde büyük davalarda delil talep etmeye ve yabancı şirket iş birliği istemeye yetkili kılan 18. Madde.
Ling, taslağın "iş birliği"ni ya da karşılıklılığın pratikte nasıl işlediğini tanımlamadığını söyledi.
Uluslararası hukuk, devlet izni olmadan yabancı toprakta tek taraflı uygulamayı yasaklarken, hükmün açık uçlu dili Çin uygulayıcılarının delili resmi kanalların dışında araması endişesini körüklüyor.
Çin bağlantısı olan yerlerde yabancı çokuluslu şirketler için paralel uygulama riski önemli ölçüde artabilir
Will Wu, Chance Bridge Hukuk Bürosu
İşletmeler açısından taslak yasa, iç uyumu gönüllü bir kurumsal güvenceden bağımsız olarak uygulanabilir bir yasal yükümlülüğe dönüştürüyor.
Şanghay merkezli Chance Bridge Hukuk Bürosu ortağı Will Wu'ya göre taslak yasa, sınır ötesi riski yabancı ve Çinli kuruluşlar için farklı şekillerde yeniden biçimlendiriyor.
"Çin bağlantısı olan yerlerde yabancı çokuluslu şirketler için paralel uygulama riski önemli ölçüde artabilir" dedi.
29 ila 34. Maddeler uyarınca sınır ötesi faaliyetlerde bulunan tüm işletmeler -yurtdışında faaliyet gösteren yerel firmalar ve Çin'de faaliyet gösteren yabancı çokuluslu şirketler dahil- "bütünlük uyumu" yönetim sistemleri kurmakla yasal olarak yükümlü.
Wu, çokuluslu şirketlerin Çin ile ilgili riskleri baştan değerlendirmesi ve delil yönetimi, hukuki ayrıcalık, açıklamalar ve düzeltme stratejilerini tüm ilgili yargı alanlarında uyumlu hale getirmesi gerektiğini söyledi.
Denizaşırı Çinli işletmeler için uyum yükümlülüklerinin çok daha doğrudan ve sıkı hale geleceğini ekledi.
33. Madde üçüncü taraf özen yükümlülüğünü detaylandırırken, 45. Madde uyum başarısızlıklarını bağımsız olarak cezalandırılabilir bir idari suç haline getiriyor.
Kontrol kusurlarını gidermeyen şirketler, gerçek bir rüşvet kanıtı olmasa bile faaliyet durdurma ya da lisans iptaliyle karşı karşıya kalacak.
